É dia de festa em Dias D’Ávila (BA), cidade a 56 quilômetros de Salvador. Para celebrar o aniversário de emancipação do município, a prefeita inaugura um ginásio de esportes com placar eletrônico e assina ordens de serviço para a construção de outras três obras: uma praça, um posto de saúde e a tão esperada creche municipal. Orçada em R$ 620 mil, a escolinha teria oito salas de aula.
Mas o projeto não sai do papel. Embora a União tenha transferido todo o dinheiro para a prefeitura, a construção da creche é considerada paralisada dois anos depois do anúncio — segundo o Painel de Obras +Brasil, do Ministério da Economia. Uma realidade frustrante que não se restringe à cidade baiana.
O tema das obras inacabadas voltou à baila em março deste ano, depois que o então ministro da Educação Milton Ribeiro admitiu que prefeituras indicadas por pastores evangélicos tinham prioridade na transferência de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). A Comissão de Educação do Senado iniciou uma série de audiências públicas para avaliar se a interferência política no repasse do dinheiro compromete o andamento das obras.
De 30 mil contratos financiados pelo FNDE desde 2007, mais de 3,6 mil estão inacabados ou paralisados — o que equivale a 12% do total. Considerando apenas as 2,5 mil obras classificadas como inacabadas, o órgão desembolsou pelo menos R$ 1,2 bilhão até 2019. Desses projetos, 352 nem sequer chegaram a começar. O diretor de Gestão Articulação e Projetos Educacionais do FNDE, Gabriel Vilar, participou de um debate com os senadores e alertou para a gravidade da situação.
— Temos casos de obras que não foram iniciadas, mas foi pago 100% do recurso. Não vou pagar duas vezes pelo mesmo serviço e não tenho o saldo em conta. Mesmo que o município queira, não tem a possibilidade de repactuar. Para outras 481 obras, já pagamos entre 71% e 99% dos recursos pactuados — destaca Vilar. Do total de obras inacabadas, 43% já receberam mais da metade dos recursos.
As creches representam apenas uma pequena fração do problema. Segundo o Tribunal de Contas da União (TCU), o Brasil tem mais de 14 mil obras inacabadas, em contratos que somam R$ 144 bilhões. São escolas, hospitais, pontes, praças, estradas, ciclovias, quadras esportivas, mercados públicos, abrigos, casas populares, aterros sanitários, sistemas de saneamento e urbanização, terminais de passageiros e uma infinidade de outros empreendimentos esquecidos num limbo aparentemente insuperável — mas incrivelmente dispendioso. Se houvesse uma rubrica específica no Orçamento para cobrir as despesas com obras paradas, a dotação seria maior do que toda a verba dos Ministérios da Educação (R$ 113,7 bilhões) e da Defesa (R$ 112,6 bilhões).
Diante desse cenário desolador, a pergunta que fica é: por quê? Por que um país com escassez de recursos e excesso de demanda por serviços públicos se dá ao luxo de congelar uma fatia tão expressiva do orçamento e privar a população de atendimento?
A auditoria realizada pelo TCU em 2019 demonstrou que não há uma resposta simples. O acórdão aprovado pela Corte de Contas teve como relator o ministro Vital do Rego, para quem “os números são assustadores”. “Mais de um terço das obras que deveriam estar em andamento pelo país não tiveram avanço ou apresentaram baixíssima execução. Em termos de recursos, são ao menos R$ 10 bilhões já aplicados sem que tenha sido gerado benefício à população”, escreveu.
O TCU analisou incialmente os dados referentes a 2.914 obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Nesse primeiro recorte (veja quadro), as principais causas de paralisação constatadas foram limitações técnicas (47%), abandono pela empresa (23%) e problemas orçamentários ou financeiros (10%). Obras interrompidas por decisões da Justiça ou por recomendação dos órgãos de controle somam apenas 6% dos casos.
No entanto, para o TCU, o sistema de acompanhamento do PAC utilizava “categorias bastante genéricas” para apurar as causas de paralisações. A auditoria decidiu então aplicar questionários entre os gestores responsáveis pela execução dos projetos e promover vistorias em 84 empreendimentos espalhados em todo o território nacional.
A partir dessa nova investigação, o ministro Vital do Rêgo identificou três principais causas para o problema. A primeira delas — classificada como uma “velha conhecida” do TCU — é a contratação de empreendimentos com base em projeto básico deficiente. Segundo o acórdão, há baixo interesse de governadores e prefeitos na realização dos estudos, que são geralmente elaborados em prazo curto e sem o amadurecimento necessário. “O efeito nocivo de se privilegiar o início da execução das obras em detrimento do planejamento é o anúncio de obras sem o devido embasamento técnico, resultando em atrasos e majoração dos custos inicialmente previstos”, concluiu o relator.
A segunda causa sugerida para a paralisação das obras é a falta de dinheiro de estados e municípios para o pagamento de contrapartidas. Parte do problema se deve à queda de arrecadação verificada a partir de 2014. Mas a maioria dos casos ocorre por “distorções no processo orçamentário”, como superestimativas infundadas de receitas e subestimativas de despesas obrigatórias.
Mesmo sem capacidade para arcar com as contrapartidas exigidas pela legislação, o poder público continua anunciando — e iniciando — a construção de novas obras. “Conhecendo o baixo percentual de sucesso, dá-se início a um número excessivo de empreendimentos, na expectativa de que somente uma parcela seja realizada. Mas essa lógica tem resultado em alto grau de ineficiência, desperdício e sobrecarga administrativa”, apontou Vital do Rêgo.
A terceira e última causa identificada pelo TCU é a dificuldade dos entes subnacionais para gerir os recursos recebidos. A má gestão não significa necessariamente corrupção ou desvio de dinheiro. Ela está muitas vezes associada a carência de pessoal especializado para conduzir contratos, demora na resolução de pendências e falhas na fiscalização do empreendimento.
No ano passado, a Corte de Contas promoveu uma nova investigação para monitorar a situação das obras inacabadas de 2019. O resultado foi aparentemente promissor: de 27 mil contratos analisados, apenas 7 mil estavam parados — metade do estoque de 14 mil obras encontradas dois anos antes.
No entanto, os auditores se depararam com um fato estarrecedor: informações sobre 11 mil contratos financiados pela União simplesmente desapareceram dos bancos de dados oficiais. O TCU chamou a atenção para “as significativas discrepâncias” e para “o risco” provocado pela supressão do conteúdo. Para a Corte de Contas, a comparação com o cenário de 2019 ficou comprometida.
“É certo que parte das obras pode ter sido concluída nesse período, sem que outras tenham sido iniciadas, de modo a haver uma redução no número total de contratos firmados. Contudo, as significativas discrepâncias indicam que as razões são outras. O risco aumenta quando nos damos conta de que nessa lacuna de empreendimentos que podem ter ‘desaparecido’ dos sistemas pode haver obras paralisadas que se tornarão inacabadas de fato”, destaca o acórdão.
O TCU recomendou que o Ministério da Economia consolide e publique na internet dados atualizados sobre todos os contratos. A Corte de Contas sugeriu ainda que o Comitê Interministerial de Governança, responsável pelo assessoramento do presidente da República, analise o risco de que obras paralisadas não sejam corretamente informadas à pasta.
Irregularidades graves
A história do Brasil é pródiga em obras faraônicas e inacabadas. Um ícone dessa triste sina é a Ferrovia do Aço: anunciada em 1973 a um custo inicial de US$ 1,1 bilhão, a obra foi suspensa por falta de pagamentos em 1978 e só terminou em 1986 — após consumir US$ 4 bilhões e sofrer drásticas simplificações em relação ao projeto original.
Na década de 1990, outro projeto megalomaníaco escandalizou o país e serviu para uma mudança de parâmetros na fiscalização das obras inacabadas: a construção do edifício-sede do Tribunal Regional do Trabalho (TRT) de São Paulo. Iniciada em 1992, a obra foi abandonada em 1998 após consumir R$ 230 milhões — R$ 169 milhões deles desviados em um esquema de corrupção.
O TCU descobriu os primeiros indícios de irregularidades no TRT paulista em 1994. Naquele mesmo ano, o Congresso Nacional passou a incluir no Orçamento Geral da União um dispositivo que hoje serve de alerta contra novos escândalos: uma lista de obras e serviços com indícios de irregularidades graves, conhecida como Anexo VI. Nesses empreendimentos, os problemas identificados são tão críticos que a paralisação é menos danosa do que a continuidade da obra.
Esse mecanismo de proteção dos recursos públicos é desencadeado todos os anos pelo TCU, que envia para a Comissão Mista de Orçamento (CMO) informações sobre o andamento de contratos considerados suspeitos. O relatório, conhecido como Fiscobras, chega ao Congresso até o dia 25 de outubro — 55 dias após a entrega do projeto de lei orçamentária pelo Poder Executivo.
No Fiscobras 2021, encaminhado durante a elaboração do último Orçamento, a Corte de Contas listou quatro empreendimentos com indícios de irregularidades graves:
• Construção da BR-040 (RJ). Com 35,13% de execução física, houve sobrepreço e problemas nos projetos básico e executivo;
• Ampliação de capacidade da BR-290 (RS). Com 88,12% de execução física, os auditores identificaram superfaturamento;
• Adequação de trecho rodoviário na BR-116 (BA). Com 8,83% de execução física, o projeto de pavimentação estava em desacordo com a licitação; e
• Construção da BR-235 (BA). Com 92,35% de execução física, houve indícios de superfaturamento.
Durante a tramitação na CMO, o relator-geral do Orçamento, deputado Hugo Leal (PSD-RJ), acatou duas sugestões do TCU e incluiu no Anexo VI a paralisação das obras na BR-040 (RJ) e na BR-290 (RS). Os dois empreendimentos em andamento na Bahia (BR-116 e BR-235) foram poupados do bloqueio.
Embora leve em conta as informações prestadas pelo Fiscobras, o Congresso tem autonomia para incluir no Anexo VI obras com indícios de irregularidades graves que não tenham sido sugeridas pelo TCU. Foi o que aconteceu no Orçamento deste ano: o Parlamento decidiu suspender o repasse de recursos para a Ferrovia Transnordestina, o que não havia sido originalmente proposto pelos auditores.
A decisão de incluir a Transnordestina no Anexo VI partiu do Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (COI), vinculado à CMO. Segundo o COI, apesar de já terem sido aplicados pelo menos R$ 5,7 bilhões de recursos públicos desde 2006, o empreendimento tem “histórico deplorável de execução”. “A concessionária não conseguiu executar mais da metade das obras e não dispõe de projeto adequado nem de orçamento confiável para a conclusão”, destacou o coordenador do comitê, deputado Paulo Azi (União-BA).
O bloqueio de obras com indícios de irregularidades graves pode ser revisto a qualquer momento ao longo do ano. Tudo depende de uma decisão da CMO, composta por 10 senadores e 30 deputados. Se avaliar que os problemas que deram causa à paralisação foram superados, a comissão pode determinar a continuidade do empreendimento por meio de um decreto legislativo. O projeto só vai ao Plenário do Congresso se houver recurso proposto por um décimo dos membros do Senado e da Câmara.
‘Emenda-janela’
Os parlamentares têm um papel central na destinação de recursos para a conclusão de obras públicas. No Orçamento deste ano, cada um dos 81 senadores e 513 deputados teve a oportunidade de sugerir emendas individuais até o limite de R$ 17,6 milhões. As bancadas estaduais indicaram um total de R$ 5,7 bilhões em despesas.
Embora não sejam a única fonte de financiamento, as emendas parlamentares estão no centro do debate sobre as obras inacabadas. O senador Esperidião Amin (PP-SC) levantou essa lebre durante audiência pública na Comissão de Educação. Ele chamou a atenção para o que classificou de emenda-janela: uma dotação que, embora não seja suficiente para concluir um empreendimento, é usada por gestores locais com motivação meramente política ou eleitoral.
— Não dá para fazer uma obra de R$ 1 milhão? Abre R$ 1 mil só para começar.
Para Amin, é preciso investigar eventuais irregularidades na execução de obras públicas. Mas tão importante quanto isso, segundo o parlamentar, é “consertar o sistema”. O senador defendeu, por exemplo, que a liberação de dinheiro para a construção de creches e escolas por meio do FNDE siga os mesmos parâmetros de desempenho adotados na gestão do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb).
— Alguém de vocês já recebeu denúncias sobre o Fundeb? Não. Por quê? Porque o Fundeb tem critérios. Minha ideia é criarmos 27 fundos estaduais de desenvolvimento da educação. Ele passa a ser não uma repartição pública onde a gente vai pedir dinheiro. Se o prefeito vier pedir, você vai procurar corrigir: “Não, você está com três obras inacabadas. Isso não pode acontecer”. Vamos destinar o dinheiro para acabar as três ou explicar por que não precisam ser feitas — explicou Amin.
Desvirtuamento
O presidente da Comissão de Educação, senador Marcelo Castro (MDB-PI), é o relator do Orçamento de 2023. Ele usa palavras duras para classificar as emendas-janela: “desvirtuamento, deformação, burla e fraude”. Embora proibidas desde 1993, elas deram origem a mais de 2 mil empenhos em 2021.
Castro reconhece que, em algumas situações muito específicas, uma obra pode ser dividida em etapas com bons resultados para a sociedade. Mas esse tipo de gasto deve ser considerado uma exceção. Não pode ser generalizado.
— Você vai fazer uma adutora em um município para beneficiar dez povoados. Vamos supor que isso custe R$ 10 milhões. Não tem esse dinheiro, mas tem R$ 1 milhão. Com R$ 1 milhão, dá para botar água no primeiro povoado. Então, é uma etapa útil. O que você não pode é botar um recurso que não tenha uma finalidade social.
Em obras de menor porte, no entanto, esse planejamento orçamentário não existe na prática. A cada novo ano, a liberação dos recursos é incerta: ocorre “a conta gotas”, como define o senador Otto Alencar (PSD-BA).
— A obra fica inacabada e dá um prejuízo muito grande. Na Bahia, várias creches foram iniciadas, mas não foram concluídas. Não porque o prefeito não teve a decisão de fazer. Mas porque só se coloca no Orçamento de um ano parte dos recursos, ao contrário de se repassar o recurso integral e fiscalizar a execução física da obra. Acho errado, sou um crítico disso. Se vou fazer um hospital, e ele custa R$ 10 milhões, que se coloque no orçamento R$ 10 milhões para fazer a obra — sugere.
O senador Izalci Lucas (PSDB-DF) alerta para outra faceta do problema. Segundo ele, um componente político pode contribuir para a interrupção de projetos iniciados em gestões anteriores.
— Tem obra com 80% praticamente, quase pronta. O problema no Brasil é que você não tem política de Estado, você tem política de governo. Então, cada governo que entra acaba com tudo e não faz o dever de casa: concluir as obras ou dar continuidade aos projetos que estão funcionando — disse.
— O cidadão reclama e com razão. Temos mais de 2 mil creches inacabadas. O trabalhador que tem seu filho e quer deixá-lo numa creche vê a obra inacabada e fica revoltado. Isso é extremamente ruim para a imagem daqueles estão à frente do serviço público — avalia.
O senador Luis Carlos Heinze (PP-RS) reconhece que o Brasil tem “centenas de obras inacabadas”. Mas, para o parlamentar, o Poder Executivo tem se empenhado para concluí-las.
— Vou citar apenas casos do Rio Grande do Sul. A BR-116 é uma obra parada há muitos anos. Temos três barragens, em Bagé, Dom Pedrito e Jaguari, que praticamente estavam inacabadas e agora retomamos esse assunto. São mais de R$ 150 milhões que estão depositados pelo governo federal. A obra não acaba por falta de uma licitação da empresa, que quebrou. As obras precisam ser finalizadas. Isso é bom para a sociedade brasileira — disse.
Entrevista
Manoel Moreira de Souza Neto, coordenador-geral de Controle Externo de Infraestrutura do TCU
‘Governo precisa apresentar ao Congresso um portfólio de investimentos’
Manoel Moreira de Souza Neto é o coordenador-geral de Controle Externo de Infraestrutura do TCU. Graduado em engenharia civil e direito, o auditor federal fala com a propriedade de quem conhece de perto duas forças que se engalfinham quando o assunto é a construção de obras públicas. De um lado, os desafios técnicos — e muitas vezes dispendiosos — envolvidos na conclusão de um projeto de engenharia. De outro, a necessidade de que o empreendimento obedeça às leis que regem o gasto público.
Para Manoel Moreira, a solução para o problema das obras inacabadas passa por uma espécie de concertação entre os Poderes Executivo e Legislativo. O Palácio do Planalto deveria indicar de forma clara e objetiva quais são as obras e os serviços considerados essenciais. O Parlamento, por sua vez, poderia priorizar o repasse de recursos para esses empreendimentos. É o que o auditor chama de “portfólio de investimentos”. Leia a seguir os principais pontos da entrevista.
Agência Senado – Por que tantas as obras ficam inacabadas no Brasil?
Manoel Moreira – Grande parte das obras é decorrente de transferências voluntárias. Obras em que você tem a União entrando com recursos parciais ou integrais e, na ponta, o estado ou o município executando. Nesse tipo de atuação, a gente tem um desafio adicional, que é a gestão orçamentária e a gestão de governança para a execução desses recursos. A questão básica é que o estado ou o município recebe o recurso, mas não tem um projeto. Dificilmente, tem um projeto pronto antes de receber o dinheiro. Quando é liberado o orçamento para fazer a obra, aí que ele vai correr atrás de projeto, de como executar esse recursos. O timing do orçamento com o início do projeto já fica descasado. Numa situação muito otimista, esse descasamento é de seis meses.
Agência Senado – Qual a consequência disso?
Manoel Moreira – Já que ninguém garante que vai ter esse recurso no ano seguinte, geralmente os projetos são muito mal feitos. O planejamento dessas obras é muito ruim. Isso é o causador de outro problema: o desafio da própria obra. A execução começa, mas passa a atrasar ou precisa de aditivos porque o projeto, por conta dessa celeridade, é ruim. Quando a União fez o repasse, fez esperando a execução de uma ação que tem um valor específico. Repassou R$ 1 milhão para construir cinco creches. Se o projeto aumenta de custo, a União tem uma vedação de não poder conceder mais recursos além daquele R$ 1 milhão. A contrapartida para cobrir o valor mais alto tem que ser integral do estado ou do município, que geralmente não tem o recurso. Nas obras executadas diretamente pela União, o cenário é um pouco melhor.
Agência Senado – Os políticos costumam criticar o abandono de obras inacabadas pelos sucessores. O TCU percebe esse fenômeno?
Manoel Moreira – Geralmente, os governos não têm incentivos para terminar obras iniciadas pelo antecessor. Esse é um problema. Se um prefeito ou um governador novo se depara com um problema numa obra, que precisa de mais recursos ou precisa ser atualizada, geralmente a tomada de decisão política mais fácil é por algo novo. É mais simples capitalizar a iniciativa do que direcionar o recurso e o esforço de gestão para aquela obra com problema.
Agência Senado – Como o processo orçamentário poderia ser aperfeiçoado para se reduzir o estoque de obras inacabadas?
Manoel Moreira – Há margem para aprimoramentos legais objetivos para assegurar a continuidade da alocação orçamentária em obras públicas. Hoje, embora a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 2000) estabeleça que enquanto houver ação a ser executada não se pode abrir recursos para uma nova ação similar, a interpretação e a aplicação desse dispositivo legal não tem se mostrado suficiente para alcançar as obras públicas.
Agência Senado – Mas a mudança na legislação é o melhor caminho?
Manoel Moreira – Hoje, qual é o problema? Nossa governança de execução de obras públicas está pelo avesso: primeiro joga o recurso e depois vai pensar na viabilidade e na execução daquele projeto. Um parlamentar pode dizer: “Se alguém me trouxesse antes quais são as prioridades e onde eu poderia colocar recursos, eu colocaria”. Então, cabe ao Poder Executivo municiar o Parlamento com informações de qualidade sobre o portfólio de obras públicas. O governo tem que levar ao Congresso qual é o portfólio possível de investimentos e o grau de maturidade dos projetos. Ou seja: se já está apto a receber recursos para o início das obras. Tem que mostrar também para o parlamentar por que colocar investimento em um projeto ou em outro traz mais benefício final para a sociedade. Isso não acontece de forma tão transparente. Há algumas tentativas no Ministério do Desenvolvimento Regional e no Ministério da Infraestrutura, mas de maneira muito pontual. A prática da transparência do portfólio de investimentos e prioridades possibilita que o timing do orçamento fique mais casado com o timing técnico.
Agência Senado – Isso evitaria problemas como as emendas-janela?
Manoel Moreira – Sim, havendo por parte do Executivo essa iniciativa de dar transparência à viabilidade da execução desses projetos. É uma carteira de possíveis investimentos. Dentro desse portfólio, o que tem mais viabilidade de receber recursos nesse momento? Temos recursos para este ano? Vai ter para os próximos anos? Quando você faz isso, dá transparência e impõe o custo para a alocação deste recurso, que hoje é inexistente. Às vezes, o município precisa de uma escola. Às vezes, ele até tem o projeto e a capacidade institucional. Mas tem que se avaliar o seguinte: qual é a viabilidade orçamentária? A gente vai por recursos nessa escola neste ano, mas vai conseguir botar no ano que vem? Vai ter de onde tirar? A viabilidade orçamentária faz parte desse processo decisório. Na minha opinião, a fonte principal dessa informação é o Poder Executivo. Não é possível que o Parlamento faça essa análise. A quem cabe fazer isso é o dono do negócio, ou seja, o Poder Executivo.
Fonte: Agência Senado
